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劳资关系危机治理的法律思考及制度安排

2018年11月29日  广州劳动争议纠纷律师   http://www.gzldjflaw.com/
  我国改革开放三十年来,我国实行的是以市场化为导向的经济体制改革,劳动力资源的配置也由国家计划逐步实现市场化。在市场化改革的过程中各市场主体的利益也呈现多元化,劳资利益也在不断的分化,利益的冲突也不断的加剧。由于利益的多元化,分配的不公平,有效解决机制的缺失,劳资矛盾日益尖锐,劳动争议案件大幅上升[1].2008年在重庆等地出现了出租车司机罢运的事件[2],在某种情况下已出现了劳资关系的治理危机。如何处理劳资关系危机要防止劳资危机转化为社会危机,我们需要从法律制度安排上进一步完善。下面我们就劳资关系的治理及制度安排谈谈我们的思考。
  一、 劳资关系危机的成因
  近年来劳动争议案件急剧上升,因劳资矛盾引发的群体性事件层出不穷,2008年重庆等地方还出现了出租车司机罢运事件,在某种程度上讲我国已形成了某种劳资关系处理的危机,其成因何在?我们认为主要有如下原因:
  1.市场经济条件下利益的分化
  建国以后,我国一直实行计划经济,劳动者只是国家经济布局中的一颗棋子,企业也是国家实行控制下的一个生产服务单位。劳动者和企业都是国家行政的附属物,缺乏自己独立的主体资格,名义上企业和劳动者利益是一致的,不存在严格意义上的劳方和资方。在这种严厉的管制下不存在真正意义上的劳资纠纷。
  我国实行市场化的改革以后,企业逐渐成为市场主体,有自主经营、自负盈亏、自主管理权利。在市场经济的条件下,企业作为一个经济人寻求的是自我利益的最大化。劳动者也成为一个市场的主体,他寻求的自我利益的最大化就是工资和福利的最大化,企业和劳动者都寻求自我利益的最大化,两者的利益就发生了冲突,一般情况下,由于企业处于强势地位,而单个的劳动者处于弱势地位,如果单个的劳动者没有组织起来就缺乏和企业谈判的能力,企业利用自己的强势地位把自己的意愿强加给劳动者时而劳动者就不愿意接受时,劳资争议就随之产生。当劳动者个人的利益无法通过正当途径解决时,劳资危机就产生就可能形成恶性事件,如发生在宁夏的王斌余因讨薪而引发的杀人案[3],这是劳资危机得不到处理而发生的一个比较极端案例。
  2.政府在劳资关系中定位不清是劳资关系危机的重要原因
  改革开放以来,我国强调以经济建设为中心,发展经济是政府的首要任务。在此背景下,政府普遍重资本轻劳工,有些地方为了招商引资开出各种优惠条件,甚至不惜牺牲劳动者的利益。由于政府站在资本一边,在企业与劳动者发生争议时以强调投资环境为名,袒护企业的现象时有发生,或者借社会稳定之名,压制劳动者。久而久之,政府在劳动者心中就丧失了公信力,在发生劳资冲突时,就导致部分劳动者不采用寻求正当的法律途径来解决,而是采用极端的手段。
  此外,在某些企业中政府的利益直接和企业的利益结合在一起,当劳动者和企业发生争议时,劳动者的诉求得不到满足,导致劳资危机的产生。去年以来,重庆等地的出租车罢运就是一个例子,政府通过发放出租车运营牌照来控制出粗车企业,而且牌照只发给公司,不发给个人,人为地造成了一种垄断,由于出租车公司掌握着牌照,利用牌照向出租车司机收取高额承包费,人为地早就了一个食利阶层,而政府通过拍卖牌照许可证来收取高额费用,政府和企业利益的一体化,导致出租车司机正常的诉求长期无法得到解决,只能采取集体罢运这种比较极端的方式。
  政府的存在于更好地为全体人民服务,而不是为某个群体服务,在经济建设中政府公信力的缺失也是劳资危机产生的重要原因之一。
  3.劳资纠纷解决机制的缺失
  劳资关系的危机的产生还在于劳资关系纠纷缺乏及时有效且公正的解决机制。劳资关系的纠纷本质上是一种私人纠纷、一种内部纠纷。因此,如果劳资纠纷能通过企业内部的协商机制来解决这是比较快速有效的。在我国现阶段虽然有工会,但工会还无法起到真正代表劳动者和企业进行平等协商谈判。正是由于企业内部缺乏有效的协商机制,导致发生争议后要通过司法或准司法的途径来解决,导致处理时间的漫长矛盾激化。
  对于劳动争议的司法或准司法的途径来解决,虽然我国先后颁布了《劳动争议仲裁处理条例》、《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》,但劳动争议案件仍得不到及时、有效、公平的解决,劳动争议处理时间过长,成本过高,裁决的公正性也经常被质疑。
  对于重大劳资危机事件,如对大规模的罢工事件,政府如何介入,介入的程序、权限都没有规定。
  二、 我国现阶段的劳资关系处理机制
  劳动争议分为权利争议和利益争议,我国现阶段关于劳动争议的处理体制主要是针对权利争议的,利益争议的规定相对较少,下面我们按照权利争议和利益争议的分类对我国的劳动争议处理作一具体分析。
  1.权利争议
  权利争议是指当事人因履行国家法律法规及劳动合同、集体合同而发生的争议,他是一种既定权利义务的争议,现阶段我国发生的劳动争议大部分属于权利争议。
  改革开放后我国逐步把劳动争议的这种权利争议纳入了法律的轨道,1986年《国营企业劳动争议处理暂行规定》的颁布实施标志着我国劳动争议处理制度的恢复,该规定规定了劳动争议处理的三个程序:调解、仲裁、诉讼。
  随着改革的深入,《国营企业劳动争议处理暂行规定》已不能适应劳动争议处理的需要,1993年国务院又颁布了《中华人民共和国劳动争议处理条例》,这标志着我国劳动争议的一调、一裁、二审制度的正式确立。1994年颁布的《劳动法》又以专章形式规定了劳动争议处理制度,并把劳动争议仲裁的时效由《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》规定的6个月变为60天。在劳动争议处理的过程中,由于劳动争议得不到及时有效且公正的解决,各地因劳动争议而形成的危机事件时有发生,如民工爬塔吊,更有甚者如劳动争议而引发的杀人案件,如前文所提到的王斌余杀人案。2003甚至发生了温总理为民工讨薪事件,这也从一个侧面说明我国劳动争议处理的法律体系不能适应现实的需要。
  针对劳动争议处理时间长、程序繁琐的弊端,在2008年5月我国又实施了《劳动争议调解仲裁法》,它缩短了劳动争议仲裁的处理时限,规定了部分案件的一裁终局。但从实施近一年来的实践来看,由于实施后劳动争议案件大增,该法规定的劳动争议案件仲裁在45天审结的目标没有实现。据我们得到的信息,有些劳动争议案件受理的开庭排期甚至已到了一年之后,劳动争议的及时有效解决并没有得到实现。
  2.利益争议
  利益争议是指在劳动关系存续期间,当事人在集体谈判中就新的权利提出要求而没有达成一致时发生的争议。
  关于利益争议我国的处理机制相当的不完善,1993年国务院颁布实施的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》对此并没有作出任何规定。1994年颁布的《劳动法》首次从法律层面对利益争议作了规定,该法第84条规定:因签订集体合同发生争议,当事人协商解决不成的,当地人民政府劳动行政部门可以组织有关各方协商处理。作为《劳动法》的配套规章劳动部于1994年颁布了《集体合同规定》,2004年劳动和社会保障部又对该规定进行了修订,修订后的《集体合同规定》第49条规定:集体协商过程中发生争议,双方当事人不能协商解决的,当事人一方或双方可以书面向劳动行政保障部门提出协调处理申请,未提出申请的,劳动保障行政部门认为必要时也可以进行协调处理。第52条规定:协调处理集体协商争议,应当自受理协商处理申请之日起30日内结束协调处理工作。期满未结束的,可以适当延长协调期限,但延长期限不得超过15日。但该规定未明确如未能协调处理的情况下,该如何解决,也未规定如协调处理后,双方不履行协调处理的结果该怎么办,也未规定在协调处理未果的情况下劳动者是否有罢工的权利,更未规定行政部门或法院是否有强行裁决的权利。2008年实施的《劳动合同法》、《劳动争议调解冲裁法》对利益争议的解决方式没有任何规定,因此,从法律层面讲我国规定利益争议的仅仅为《劳动法》第84条的前半条。
  去年全国各地发生的出租车罢运事件,也反映了我国现阶段缺乏利益争议的解决途径。我国现阶段的利益的分化组合更趋频繁,涉及利益争议的事件将更为增多。我国对于利益争议缺乏一个明确而有引导性的程序性规定,也缺乏有力的解决手段,仅靠《劳动法》的半条规定是很难解决利益争议的。
  三、 关于我国劳资危机处理的制度安排
  1.建立独立的工会,加强劳动者的集体协商能力
  单个的劳动者和用工单位相比总处于弱势地位,如何平衡劳动者和用人单位的力量,让劳动者组织起来不失为一个好的方法,劳动者组织了工会形成了自己的组织就有了力量,工会的产生使劳动者和用人单位处于平等的地位,就有了谈判的筹码,平等协商就有了可能。
  在这里工会必须是真正代表劳动者利益的,是由劳动者自由推选出来的,这样的工会才有力量。如果工会能真正代表劳动者和用人单位进行谈判,国家也就无须过度干预劳资关系,只是在谈判不成的时候出来干预,使自己处于超然中立的地位,反而比较容易解决问题,不易引发劳资危机。
  现在我国虽然有世界上最大的工会,但由于工会是一元化的工会,政治性色彩很浓。在具体的用人单位中能否真正代表劳动者的利益很值得探讨,很多用人单位的工会成了用人单位行政的附属物,在发生劳资纠纷中很难真正代表劳动者的利益,在社会现实中甚至出现了用人单位的工会主席作为用人单位的代理人和劳动者对簿公堂的现象。
  为使工会能真正代表劳动者利益,应允许劳动者自由组织工会,允许一个用人单位成立多个工会,从而引入竞争机制使工会能真正代表劳动者的利益,从而加强劳动者与用人单位谈判的力量。如果劳动者有了强大而独立的工会,劳动者大概也无须烦扰总理为其讨薪了,企业主大概也不敢随意拖欠工资,王斌余杀人案发生的概率也就会大大减少。
  2.明确赋予劳动者罢工权
  如果劳动者和用人单位谈判不成,对劳动者来说最有力的武器就是罢工,罢工是劳动者争取利益的重要手段。我国改革开放以来,由于利益的分化,罢工时有发生,但我国现有法律对罢工未作任何规定。
  我国法律没有赋予劳动者罢工的权利,一方面削弱了劳动者和用人单位谈判的力量,使劳动者在和用人单位的谈判中处于弱势地位,一方面国家又不得不颁布大量的法律,通过行政手段来保护劳动者利益,但由于政府本身执法能力有限,劳动者的利益仍然得不到及时有效的保护,劳资危机频频发生,甚至矛盾直接指向政府,政府疲于奔命。
  另一方面由于我国没有赋予劳动者罢工权,而现实中罢工又经常发生,使罢工处于无序状态,极易由劳资危机演化成社会危机,重庆的出租车罢运事件已经为我们敲响了警钟。
  因此,我国应赋予劳动者罢工的权利,同时对罢工进行规范,明确罢工的程序。
  3.政府的中立化及建立政府的重大劳资危机处理应急介入机制
  政府应当是人民利益的代表,在劳资关系的处理中应处于中立地位。改革开放以来,我国一直强调以经济建设为中心,政府有一种天然的亲商现象。在劳资关系处理中,政府很难做到中立。在某些劳资危机事件的背后,甚至牵涉着政府本身的利益,如在全国各地的出租车罢运事件中,政府本身就是通过出售出租车营运许可证获得巨额利益,在此种情况下政府的中立性就很难得到保证。如果劳动者的利益受到用人单位和政府的双重盘剥,劳动者就可能采取极端的方式来维护自己的权利,劳资危机事件也就极易产生。为了减少劳资危机事件的产生,政府应保持在劳资关系处理中的中立性。
  在政府中立性的基础上,法律还应规定政府在处理劳资危机时有特别的权利,以化解危机。2002年9月27日-10月9日美国西海岸29座港口一万多码头工人同时进行罢工[4],罢工的起因是代表美国中西部船运公司和码头业主的“太平洋海洋运输协会”与代表码头工人的“国际港口与仓库工人联合会”因集体合同谈判中薪酬待遇以及在雇员权利上的分歧引起的。码头工人的大罢工严重影响了美国的经济,根据美国1947年颁布的《劳资管理关系法》规定,在国家经济和安全受到劳资争议严重威胁时,总统有权要求联邦法院下令停止罢工80天,以利于劳资双方的冷静处理。2002年10月8日旧金山联邦法院根据司法部的申请,下达了重新开港复工的命令,法院的强制复工令为此次大罢工事件提供了80天的冷却期,在此期间劳资双方继续谈判,2002年11月23日劳资双方最终达成协议。从这次罢工事件来看,美国政府介入的法律依据是《劳资管理关系法》,正是该法的规定为政府的介入提供了法律基础,最终使劳资双方达成了协议。
  我国现阶段政府对劳资关系介入过多,但是在影响重大的劳资危机事件中,法律对政府如何介入,政府在处理事件中的权限又没有任何规定,在此情况下政府只能靠行政打压的手段,使劳资矛盾不能从根本上解决,甚至将矛头都引向政府,本来是劳资双方的事件,变成了矛头对向政府的事件。因此,我国法律应对重大的劳资危机事件中,政府介入的条件,介入的程序、介入的权限作出规定,使政府在重大劳资危机事件的处理逐步实现法治化。
  综上,我们认为在市场经济条件利益已逐步分化,劳资矛盾日益激烈,应允许劳动者自有组织工会,赋予劳动者罢工权,加强劳动者与用人单位的谈判的力量,使劳资争议和纠纷能通过劳资协商和谈判解决。政府应从具体的劳资纠纷的利益中摆脱出来,保持其中立性,通过调解或仲裁来化解矛盾。对重大的劳资危机事件法律应规定政府的介入机制,使重大劳资危机的解决纳入法治的轨道。
  朱慧 陈慧颖


文章来源: 广州劳动争议纠纷律师

律师:徐梦婷 [天河区]

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